论政府与国民收入分配改革的财税法创新

 

一般而言，我们将贫富差距理所当然地都看作是民与民之的“两级分化”，却很少有人看到政府^[1]与国民之间的“两极分化”现象。因为，多数人都接受了“国富则民富，国强则民强”的观念，每每谈及“收入分配改革”时便落入了“国民之间”的“分配和再分配”这种“劫富济贫”式收入分配改革之窠臼，几乎没有人关注“收入”在“政府”和“国民”之间进行分配的这一层面的收入分配改革。若能够推动“政府”和“国民”之间的收入分配改革，或许能够迎来一场彻底的收入分配改革。介于此，本文选取“政府”与“国民”之间的收入分配关系为研究对象，尝试着提出保障收入分配公平的财税法创新。

以创新的眼光来看，“财税法在各类法律制度中与收入分配的关系最为密切，因而其在收入分配改革中可以发挥最直接的作用”^[3]。如此说来，只有财税法最适合调整政府和国民之间收入分配关系，财税法是保障政府和国民之间收入分配改革之法。政府收入和国民收入的来源是不同的，在弄清楚它们各自的收入来源之后，再分析政府和国民之间的收入分配关系，进而寻找相应的法律部门对其进行法治治理，那么无疑可以为收入分配改革找到法律保障。

不同标准区分下，收入来源是多种多样。为便于简化分析，我们以在物质生产领域中“劳动与否”为划分标准，认为人们的收入来源无非是劳动收入与非劳动收入两大类。国民和政府的收入是不同的，不能将国民的收入等同于政府的收入，它们的收入来源不同。下面我们从“劳动收入”和“非劳动收入”的角度加以厘清。

国民的劳动收入。它是指人们以自己内在的劳动力为社会生产领域提供一定的数量和质量的劳动，在扣除所有成本后，应当获得的劳动剩余（从量上称之为“增量利益”，下同）。社会的物质生产需要物质材料和人的劳动两个必要的要素，人们以自己的劳动力投入到社会生产领域，在既有的物质材料中附加人的活劳动，使得物质产出有所增加，扣除投入的物质材料成本和劳动成本以后的剩余，应当属于劳动投入者。正如马克思所说，“通常都用自己所有的、往往是自己生产的原料，用自己的劳动资料，用自己或家属的手工劳动来制造产品。这样的产品根本用不着他去占有，他自然是属于他的”^[4]427。因为人们投入了劳动，而劳动只不过是劳动力在财富创造领域的运用，由于劳动力天然属于这个人，基于劳动力自益关系，那么在产出的产品中扣除其投入的成本后的剩余，这剩余也自然属于他。这个剩余就是人们的劳动收入的全部，是纯粹的收入。

国民的非劳动收入。它是指人们不凭借自己的劳动力，而是凭已经拥有的既得利益（从量上称之为“存量利益”，下同）在流转（继承是流转的一种特殊形式）过程中应当获得的法定孳息，从而获得一部分收入：如利息、股息、红利、保险等权益性投资收益；租金、受赠、特许权使用费等让渡资产使用权收入。非劳动收入作为收入的另一来源，它是基于既得利益而获取的利益收入。

政府的非劳动收入。“政府的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分”^[5]213。即这种“非劳动收入”是在国民的劳动收入和非劳动收入基础上，基于“社会契约”，通过税收的形式获得收入。也就是说，政府为国民提供“国防、警察系统、立法、执法机构、法律秩序、消防”等为保护国民私有财产和“教育、市政建设”等为保障全民社会福利而提供的公共产品或公共服务公共产品和公共服务^[6]834，而国民通过纳税给付相应的对价。我们认为，生产“公共产品或公共服务”不是政府的劳动。因为“既然人们通过契约把自己的全部权利交给了统治者”^[7]26，就是为了通过设立政府来过上“和平的、友爱的、舒适的生活”^[8]216。此时，“公共产品或公共服务”的供给实际上个体权利集合的产物，只不过是人们出于理性，通过政府的方式表达出而已。目前，这种“非劳动收入”是政府收入的最主要来源。当然，政府取得的对价部分不是一次性全部耗费，也可以像国民一样产生“孳息”利益（如外汇储备）作为自己的非劳动收入来源。

政府的劳动收入。政府在进行社会生产时，不仅仅是消耗性地使用物质财产，也通过生产经营等方式进行社会生产，提高社会整体经济效益。其作为一个劳动力权^[9]主体，也需要付出劳动。此时，政府不是作为民法主体中的财产所有权人，也不是行政法主体中的行政权人，而是作为经济法主体中的劳动力权人实现其经济职能。政府以自己的物质资料和劳动力投入到社会生产中，类似于前文所说的“个人依靠自己的物质生产资料和自己的劳动力获得的剩余就归属于个人”。政府在进行投融资行为时，由政府提供的资金等物质资料即物力资本投入，而相关政府机关及其工作人员是作为劳动力即人力资本投入。此时，政府作为经济法主体参与社会总生产，当然也有自己的劳动收入，如国有资本经营收入其主要是通过国有企业和政府的投融资行为获得收入。另外，政府作为合作主体方与国民进行合作生产等创造性劳动也可以获得应得的劳动收入。

政府的劳动收入当然地构成其收入的一部分，不会与国民收入分配发生关系，作为劳动力权人的政府的劳动收入部分可以由经济法调整。目前，政府的劳动收入尚未构成其收入的主要来源，其主要依靠非劳动收入获得收入。而政府的非劳动收入主要是依靠税收的形式合法地、强制地在国民的收入中征取而得，两个主体之间也就自然会与国民发生一定的关系。基于“社会契约”本来也是可以由民法来调整的，但是税收中“政府和国民”这一对拟制的集合主体是固定不变的，由于政府作为权力主体，政府依靠强制力获得“垄断性”地位，容易造成“优势”滥用，在向国民进行征税的时很容易“与民争利”，从而导致“国富民穷”。可以认为，这种关系不是简单地类似民法上的等价交换，也不是行政法上纯粹的行政权人与行政相对人之间的行政关系，因而民法和行政法也不能够调整这种关系。

我们看来，只有当政府的劳动收入能够维系国家及其运转时，便可以考虑不再向国民课税。换而言之，目前“不征收与开支金钱，任何政府都无法存在”^[10]186，这正如马克思指出“国家存在的经济体现就是捐税”^[11]50。税收不仅是调节国民之间收入分配的手段，也是调节政府与国民之间收入分配的手段。由于政府就必然的存在，必然会有政府耗费，那么必然要通过某种形式（目前以税收形式）向国民征纳所耗费的弥补量，只要政府与国民之间收入分配得到“公平正义”，才能够政通人和，推动社会经济可持续发展。因此，在面对“政府和国民”的收入分配关系时，民法“不行”、行政法“不能”，那么由财税法来调整政府与国民间的收入分配关系便是最佳选择。如此，我们还应当配套地在财税法的逻辑起点上进行创新。

财税法的逻辑起点不应该是通过财税法给政府提供合理合法的依据从国民手中取走相当大一部分财产，进行“与民争利”式的方式获得收入达到“国富则民富，国强则民强”的美丽愿景，而将财富集聚在政府手中。而是应该对财税法在基本理念上进行创新：通过财税法来保护人们的利益：一方面，保护国民的私有财产；另一方面，保障全民的社会福利。

政府通过“税收”向国民征取费用获得收入，其本意是“取之于民而用之于民”，但却存在“取天下之财而未供天下之费”的问题，甚至远远超过应收的费用，因为“地大物博的国家固然不会因为私有的奢侈妄为而贫穷，但政府的奢侈妄为，却有时间把它弄的穷困。在许多政府中，公众的收入，全部或几乎全部都是用来维持不生产者。”^[12]314-315由于日益繁多的税种和繁重的税赋，税收被看做是以合理合法的手段掩盖了“侵犯”国民私权财产的行为，于是乎税法被视为“侵权”之法。

这时，就需要进行确立财税法的逻辑起点，通过财税法治方可保护国民的个人私有财产。通过未来的财税基本法，设立政府的课税权、确认国民的抵制非法课税的权利，同时以未来的税收诉讼法赋予国民税收诉权。这样一来，政府设立何种税种、设立多少税种、征取多少税额、如何征取税收等问题都由全国人民代表大会通过法律的形式予以设立，税捐一旦法定之后，必须是确定的，不得因任何公权力或其他因素而任意变更，税收一旦满足政府需要以后，不得向人们多征收任何税赋，或以其他形式向人们索取；国民对于政府超过“社会契约”的等价部分税赋可以正当抵制，并对课税主体提起相应的财税法诉讼。那么，财税法不仅不是侵犯国民私有财产的“侵权”之法，反而成为保护国民私有财产的“护权”之法，依靠财税法治将政府“暴力之虎”关在“法治之笼”，使得政府不可能依靠权力从国民收入中获得预算外收入或制度外收入等其他非税收收入，这样能够最大程度地保护国民在政府强制力下的个人私有财产不被侵犯，实现政府和国民之间“分配正义”的“良法美治”。（这种创新是从财税法层面上进行“存量上搞优化”的一种方式。）

当前主流观点没有对收入进行劳动收入和非劳动收入的划分，使得税收被蒙上了“神秘的面纱”，即实际上政府从“劳动收入”中征取了费用，但却没用或者没有全部用于到保障全民的社会福利上来。而征取于国民劳动收入的政府收入部分，就应当用于保障国民的劳动保障部分，而劳动保障部分主要是基于国民所具有的劳动力权而享有的社会福利（其原因将在下文分析）。

此时，唯有通过财税法治才能保障全民的社会福利。我们认为，社会福利所需的财力应取之于增量利益，因为社会福利所需财力应当占人们所创造的增量利益的一部分。通过未来的财税基本法明确将该部分增量利益直接转化为社会保障所需财力给政府，并不需要从已经转为国民个人“存量利益”的那部分财产中征取。这种“征取”也不会存在“私有财产神圣不可侵犯”的问题，而是取之于劳动力权正常行使的主体，用之于劳动能力权压抑的主体。这样就可以税收法治保障全民社会福利所需之财力，至于通过税收取得的财力如何以社会福利方式进行分配，这个环节是社会法调整的了。（这种创新是从财税法层面上进行“增量利益做文章”的一种方式）其他诸如征取多少税额、如何征取税收等问题，可以参照保护国民私有财产而进行的财税法治方式进行。

从上述的财税法逻辑起点出发，应该在众多的税种中创新地确立一个设税标准，以便国民依这个准则来判断该税负或其相应的税收法律规范是否具有正当性，是否能过合法抵制。我们认为，可以将税收对应地分为存量财产税和增量财产税两类，这两类税不是具体的税种，而是设立具体税种的准则。

在“民法乃万法之母”思想的影响下，财产和财产权被一元化为民法体系所特有。直到蒲鲁东提出将财产权划分为“拥有的权利”和“增长的权利”主张^[13]2-3，这是解构一元化财产权理论的发端。传统的一元财产权理论被重构成“增量财产权”^[14]和“存量财产权”的二元财产权理论：对存量财产的占有、交易和继承（即财产的归属和流转）归入到存量财产权体系，对增量财产的合作创造、竞争实现、共同分享（即财产的创造和分享）归入到增量财产权体系。财产权理论的二元化重构，循着“财产——财产权——财产法”的演绎路径，在经济法学中将建构“增量财产——增量财产权——增量财产法（经济法）”体系，而民法学将被更加精确地定位为“存量财产——存量财产权——存量财产法（民商法）”体系。

抽象地看，我们的经济、法律、生产等等整个社会活动都离不开物质基础（财产）。具体而言，我们的税收活动和财税法律关系等也没有脱离财产的范畴，政府的收入主要是依靠税收进行的形式合法地、强制地在国民的财产中征取一部分。现有的财税法相关问题的研究可以被视为是在存量财产权视野下进行的，其所得到的研究成果有一定的局限性。我们在财税法的创新上应该跳出传统财产权理论，在二元财产权理论下重新对设税的标准进行确定。财产权理论体系被重构以后，以财产权为基础的相关规范性结论就将会发生根本性的变化，从增量财产权视野下进行财税法研究，设税标准也就会根本性地变化。

所谓的存量财产税，是指政府针对于国民基于业已私有化为个人的私人财产^[15]而获得的非劳动收入部分征税。政府的这部分收入直接用于弥补政府为保护国民存量财产而提供的公共产品和公共服务所耗费用，因为这是政府以存量财产税收的形式从国民的非劳动部分征取相应的费用。以公共服务中的司法为例：民法、行政法和刑法等传统法都是调整存量财产关系的，它是为缓和所有权冲突而行使的职能，那么其所耗费用理应从所有人的存量财产中征取。这种“征取”基于“社会契约”并没有触犯“私有财产神圣不可侵犯”。

因为政府执行这种职比冲突人自己去解决冲突所耗费的成本低得多。虽然依靠国民个人也可以保障自己的生产和生活的秩序、解决自己和他人直接的纠纷，但是这样成本非常之巨大，在一定程度上而已，这种成本的耗费可能比自己的收入还要大，个人的收入就会出现负增长，如果长期进行负增长就最终将自己的财产消磨殆尽。趋利避害是人的本性，于是人们就想出了更好的办法：国民与政府签订契约，每个国民均摊向政府缴纳一定的费用用于保障自己的安全，就好比“个人、企业自有经营，而政府则充当着看官财物、保证安全的‘守夜人’”^[16]96。所以抽象化的所有权人和政府存在着“社会契约”（如何签订契约及其机理，拟另文研究），即抽象化的所有权人通过契约自愿拿出一部分财产作为政府处理所有权冲突的费用，征之于“财产所有权人”而用之于“所有权冲突的解决”。

所谓的增量财产税，是指政府针对国民以劳动创造的新创利益（增量财产）在私有化为国民个人的既得利益（存量财产）之前的财富直接征税而获得的非劳动收入部分。政府的这部分收入直接用于政府为保障全民社会福利而提供的公共产品和公共服务所耗费用，因为这是政府以增量财产税收的形式从国民的劳动部分征取相应的费用。正如恩格斯《劳动在从猿到人转变过程中的作用》中认为，“劳动创造了人本身”，而威廉·配第则认为，“劳动是财富之父”^[17]36，人类依靠劳动而进步和发展，一切的财富获得都离不开劳动创造，那么在劳动中体现的劳动力权就不失为人的基本人权^[18]26-30。一方面，人们享有为维系劳动力权的载体（活的人体）而生存发展、为形成劳动能力而获得教育培训、为修复劳动力载体而得到医疗保养等其他基于劳动力权而产生的权益；另一方面，每个人生下来就具有劳动力权即具有劳动权利能力，但是不是每个人都具有完全的劳动行为能力，于是在劳动力权处于压抑状体主体^[19]与劳动力权正常主体^[20]之间便形成了劳动力共益关系，前者对后者的劳动创造的剩余当然享有共享的权利。本来属于劳动能力权压抑主体利用的社会资源就被劳动力权正常主体利用（因为社会资源的总和是一定的，一方利用的多了，另一方必然利用的就少了）而新创了财富（增量财产），同时他们对自然环境和社会环境造成的环境资源的恶化等负外部性影响较大，从而也影响到前者的生存和发展利益，所以后者应该给予前者相应的保障，这种保障不是道德意义上的恩施，而是法律上的义务。

在一国之内，这些“保障”无法通过“一对一”的方式进行补偿，就必然需要以全民社会福利的形式来进行保障：一方面如，保障国民的基本生活、医疗、教育、养老等福利；另一方面如，儿童福利、妇女福利、残疾人福利、老年人福利等其他特殊群体的福利待遇；同时保障因环境或灾害带来的受灾群体的福利以保障人们基本的生存与发展，根据经济和社会发展状况（社会财富的总积累之和），逐步增进公共福利水平，提高全体社会成员生活质量。因此，对于这部分的财政耗费应当来源于国民的增量财产，并完全用于全民的社会福利保障，以此增进国民的福利，形成福利政府、福利社会，使得人们“学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、食有所安”。

本文转自《中南财经政法大学研究生学报》