经济法的发展方向：建立和谐经济法体系

　　自改革以来，经过30年的探索和实践，现在我国已经形成了由宪法及宪法相关法、行政法、民商法、刑法、经济法、社会法、诉讼及非诉讼程序法等七个部门法所构成的社会主义市场经济法律体系。与此相适应，各个部门法还应当有自己的体系。与传统的法律部门相比，经济法作为一个新兴的发展中的部门法，它的体系如何构建，构建了又如何发展，仍然存在着争论和困惑。　

　　对于什么是经济法体系，学界有着不同的认识，笔者倾向于认为，经济法体系是指由体现国家对社会经济生活进行干预的经济法的各子部门法所构成的有机体系。具体而言，它由市场主体法、市场秩序法、宏观经济调控法和社会分配法所组成。应当说这个体系也已基本形成，那么，它应当朝哪个方向前行呢？带着这个问题，笔者重温了恩格斯关于“在现代国家中，法不仅必须适应总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且必须是不因内在矛盾而自己推翻自己和谐一致的表现” 的论述，以及我国老一辈法学家彭真曾经说过的一句话，即“立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。”从这两句话当中，我们不难得出三个结论：一是法的体系的构成必须适应国家总的经济发展状况的要求；二是法的体系应当是和谐一致的；三是法的体系的和谐必须建立在克服自身矛盾的基础之上。在这里，马克思主义经典作家高瞻远瞩地提出了建立和谐法律体系的目标，那么，怎么理解和谐经济法体系呢？按照《现代汉语词典》的解释，和谐是指事物的相关方面配合得适当和匀称。笔者认为，和谐经济法体系应当是门类齐全、逻辑严谨和体现利益均衡的由各个子部门法所构成的有机体系。经济法体系的和谐主要表现在四个环节上：一是经济法设权环节上的和谐，这主要表现为立法机关在对经济法律关系当事人之间的权利（力）、义务（职责）和责任（法律后果）的设置上的和谐，避免因制度设计上的不合理而产生矛盾和冲突；二是经济法实施环节上的和谐，这主要是指无论是行政执法机关，还是司法机关都必须站在维护正义的立场行使权力，真正做到不偏不倚；三是经济法守法环节上的和谐，这主要表现为经济法信仰和守法意识的普遍树立，其中至关重要的是公务员特别是处于领导地位的公务员的法律意识的培养；四是经济法监督环节上的和谐，这主要是指经济监督机关在行使经济监督权时，不能失去平衡，顾此失彼，或者重我轻他。当我们用这四个标准去衡量我国经济法体系的和谐程度时，既要看到和谐的一面，又要看到不和谐的一面。而如果上述环节带来的不和谐继续存在，得不到有效克服，那么，经济法就可能如恩格斯所告诫的那样“因内在矛盾而自己推翻自己和谐一致的表现”。考察经济法体系的不和谐，归根到底又是由经济法运行中的各种矛盾和冲突所决定的。因此，要寻求和谐经济法体系的建立，首先就必须从分析经济法所面临的矛盾和冲突入手。应当说，由于我国经济关系的复杂性和多元性，经济法在发展的进程中，必然会面临许多矛盾和冲突，而这种矛盾和冲突在笔者看来，最为集中地表现为政治国家与市民社会、政府干预与市场调节、政府管制权与企业自主权之间的矛盾。和谐经济法体系的建立必须是在克服经济法这三对矛盾的基础上才能实现。本文正是按照这一思路而展开论述的。　

　　一、正确认识和处理政治国家与市民社会的矛盾关系　

　　正确认识和处理好政治国家与市民社会的矛盾关系是建立和谐经济法体系首先要解决的理念层面的问题。　

　　政治国家与市民社会是随着近现代民族国家的崛起和市民社会的形成而对社会（与自然相对应）做出的逻辑区分，前者一般是指以国家机构为载体的、以公权为表征的政治性领域，后者一般是指以企业、行业协会、市民、新闻媒体、志愿者组织以及其他各类社团等非政治性社会组织为载体的、以私权为表征的非政治性领域。这一区分已经成了政治学、社会学和法学等学科认识、批判和构建合理社会结构的重要理论指导。在此，就经济法而言，笔者以为至关重要的是要解决以下三个方面的问题。　

　　（一）走出政治国家与市民社会关系的认识误区　

　　现今，关于政治国家与市民社会关系的认识，存在着两个极端倾向：一是把两者的对立推向极端，走向无政府主义；二是把两者的统一推向极端，走向绝对国家主义。这两种倾向，无论是在理论上或是在实践中都曾经出现过，究其根源，除了受那时的历史条件影响外，主要是一种“完美主义情结”观在作祟，即过于推崇市民社会或政治国家的作用。首先，就对市民社会的认识而言，自从14世纪市民社会概念复现以来，经洛克对市民社会的肯定与推崇，其含义虽几度变迁，但人们总是赋予它正面的积极的含义，甚至承载了许多理想的寄托，如自由、平等、民主、人权等，这无形中就使人们对市民社会的认识渐渐地脱离了现实或者说有意地忽略了现实，进而使人们产生了“市民社会是一个自足的完美的社会”的幻觉，与此同时，对市民社会自身内在的不可克服的缺陷却缺乏认识。其次，就对政治国家的认识而言，自从19世纪黑格尔提出的伦理国家观，认为“国家是普遍利益的代表”以来，国家无形中被笼罩在无所不能的神圣的光环之中，从而政治国家获得了“只追求公共利益的完美形象”，使实际上对作为政治国家实体代表的政府所具有的“经济人”本性以及由此而导致的对公共利益的偏离却缺乏认识。如果对此不加澄清，那么国家在经济法律制度的设计上就不能统筹兼顾国家利益和私人利益，从而形成强公权弱私权现象的存在。因此，在建立和谐经济法体系过程中，我们应当从辩证的角度去认识政治国家与市民社会的作用，既要看到国家的积极作用又要看到国家能力的局限性，既要看到市民社会的优点又要看到市民社会的内在缺陷，从而使政治国家与市民社会都能做到“有所为，有所不为”。该为的一定要为，不该为的一定不能为。　

　　（二）对我国政治国家与市民社会关系的现状分析　

　　在分析我国政治国家与市民社会关系的现状之前，有必要先了解一下我国政治国家与市民社会的存在状况。　

　　首先，就市民社会的存在状况而言，首先应当看到，随着我国市场经济体制的建立并日益走向成熟，我国市民社会正在发育。尤其引人注目的是，在2008年“5.12”大地震中，全国各地的群众和民间组织自发地积极地参与了抗震救灾，不仅主动捐款捐物、救助受灾群众，而且配合政府抢救伤员、运送和分发救灾物资、帮助灾民重建家园等，充分展现了市民的自救和公益精神，不由地使人感到中国市民社会正在崛起。中国民政部公布的统计资料显示，截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，比2008年增长4.1％，其中社会团体23.9万个，民办非企业单位19.0万个，基金会1843个 。可见，与以往的情况相比，我国市民社会组织数量呈现出增长的趋势。　

　　其次，就政治国家的存在状况而言，应当看到我国的国家机构，无论是立法机构、政府机构还是司法机构，几经改革，已经不再是过去那种意义上的国家机构了，它们的职能及行为取向都发生了根本性的转变，尤其是民主立法、执政为民、司法为民的提出，使以人为本的政治国家形象正在逐步树立。随着民主政治的进一步推进，市民社会与政治国家的对立正在逐步走向统一。国家公权对私权的干预，也必将保持在一个合理与合法的范围之内。　

　　以上表明，在我国，政治国家与市民社会相互独立和相互渗透的进程是交织在一起的。这与大多数西方国家的情况是不相同的，西方国家一般是先经历了一个政治国家与市民社会较为明显的分野阶段，而后才进入了相互渗透的过程。这种差异就可能使我国政治国家与市民社会的矛盾与冲突显得更为复杂。具体而言，在政治国家层面，由于我国在相当长的一段时间里实行的是高度集中的计划经济体制，更多的是重视国家的作用，而不大去顾及乃至漠视市民社会的诉求，这不仅不利于当前仍处于孱弱地位的市民社会的发展，而且还会使长期累积的政治国家与市民社会的冲突走向升级，一旦爆发，其破坏力是惊人的。例如贵州瓮安、云南孟连和湖北石首等地所发生的群体性事件对社会稳定所造成的冲击就是佐证，又如近年来因“野蛮拆迁”和不合理补偿等而引发的地方政府与被拆迁人的暴力冲突不断升级，群体性上访的数量激增等。在市民社会层面，由于长期以来受到高度集中的计划经济体制的影响，再加上闭关自守的制约（其中包括法律文化方面的闭关自守），使得我国相当一部分公民囿于国家意志的制约，不敢于、不善于提出应有权利的要求，这就使得我国政治国家与市民社会互相制约、合作发展的良性互动局面很难形成。可见，现阶段我国政治国家与市民社会之间的良性互动关系尚未全面地建立起来，它一方面表现为政治国家与市民社会还经常处于冲突和矛盾之中，另一方面表现为政治国家与市民社会的相互制约与合作的关系还有待进一步加强。从本质上来讲，政治国家与市民社会之间冲突与合作表现为公权与私权的冲突与合作。这就决定了经济法作为规范公权与私权关系的部门法，其发展必然要受到政治国家与市民社会之间关系的深刻影响，而和谐经济法体系的实现也必然要求建立政治国家与市民社会良性互动的经济法机制。　

　　（三）建立政治国家与市民社会良性互动关系的经济法机制　

　　政治国家与市民社会良性互动关系是建立和谐经济法体系的重要社会基础，其实质是要建立政治国家与市民社会相对独立、共生共存、相互制约与合作发展的关系。按照这一思路，笔者认为可从以下三个方面入手：　

　　1. 建立经济法立法层面的互动机制　

　　首先，要着力解决我国政治国家强势而市民社会弱势的矛盾，排除我国市民社会组织发展中的不合理的制度性障碍和限制，建立和完善市民社会组织发展中的激励和约束法律机制。在笔者看来，目前我国法律法规对作为市民社会重要载体的社会团体的设立条件还显得过于苛求，不利于规模较小、组织灵活的小社会团体的发展；民间组织所实行的“双重管理体制”，即由“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责和双重监管的体制，已经很难适应民间组织发展的需要，甚至阻碍了民间组织的发展。近年来出现的“牙防组”事件、地方消费者协会乱收费等现象还说明市民社会组织自身的约束机制尚不健全。为了改变这种状况，笔者认为应将现有的《社会团体登记管理条例》提升为《社会团体法》，在这部法律中，一是要降低设立门槛，允许目前大量存在的“草根民间组织”在符合一定条件下进行登记；二是实行由登记管理机关单一管理的体制，以改变多头管理的状况；三是健全我国社会团体的约束法律机制，以改变目前某些社会团体所存在的营利化、官僚化、内部人控制以及运行效率低下的状况 。　

　　其次，要着力解决政治国家权力专断和市民社会民主权利缺失的矛盾，建立和完善经济民主法律机制。经济民主的基本含义是指“在充分尊重经济自由的基础上的多数决定” ，其本质在于公众参与，而公众参与是释放市民社会压力的一个重要的安全阀。因此，经济民主机制是实现政治国家与市民社会良性互动的重要桥梁。　

　　其一，建立社会公众对重大工程项目决策的参与法律机制。近年来，随着我国经济的快速发展，政府在交通、市政、能源、环保等基础设施建设方面投资和建设一系列的重大工程项目，其经费动辄几十亿、几百亿，甚至上千亿。不可否认，这些重大工程的建设关系国计民生、关系社会经济的长远发展，意义十分重大，但是，我们又发现，政府投资的重大工程建设项目仍然存在着由少数人拍板决定的状况，没有严格按照科学、民主的程序对投资条件、投资估算、资金筹措、投资风险和效益评价等进行评估的基础上做出决策，从而导致了一些重大工程项目建设总成本失控、政绩工程泛滥、国有资产严重浪费等现象的发生。由于政府投资的重大工程项目使用的是纳税人的财政资金，其产出又多为公共产品，因而它往往与社会公众的利益息息相关，如果重大工程项目的决策和实施游离于经济法之外，势必会造成历史性的难以挽回的损失。有鉴于此，我国应尽快制定《公共投资法》，对公共投资领域、公众参与、专家评议和公示等做出规定。　

　　其二，建立和完善听证机制。目前，我国主要是在价格决策领域引入了这一机制，而在政治国家与市民社会矛盾比较突出的土地征收、房屋拆迁等领域尚未建立起这一机制。为此，应通过修改《土地管理法》和《房屋拆迁条例》等尽快建立土地征收和房屋拆迁的听证制度。就已经建立的价格听证制度而言，尽管国家发改委发布了专门的《政府价格决策听证办法》（以下简称《听证办法》），对价格听证制度做了进一步的规定。但是，在实践中，我们发现价格听证制度依然缺乏科学、公正、具体、细致的程序设计，比如《听证办法》只规定了听证代表的一般构成和几种主要的产生方式，没有规定各类听证代表的比例、听证代表公开制度等，而是将这些问题交由政府价格主管部门自行决定，这样实践中就导致了听证代表的选择不能体现广泛的代表性，甚至有的价格主管部门还以保护隐私权为由拒绝公开听证代表的身份，从而使民众无法将自己的意见及时传达给听证代表，极大地影响了价格听证制度的科学性和民主性。为此，我国的价格听证制度应做如下改进：首先，在听证组织者和主持人方面，可以考虑由比较超脱的人大机关来组织听证，主持人应当由非价格主管部门担任，以克服价格听证会中的形式主义倾向。其次，在听证代表的选择方面，应当明确各类代表的比例限制以及听证代表公开制度，并对听证代表与所代表的民众的联系做出规定，然后明确规定价格主管部门应就公众意见的采纳与不采纳做出说明。最后，应当明确规定对申请调价部门的财务状况进行审计的制度，并公开商品或服务的成本。只有这样，才能从根本上保障公众的知情权、诉求全和民主监督权的实现，才能树立起听证制度的权威，才能实现政治国家与市民社会在价格决策上的良性互动。　

　　2. 建立经济法执法层面的互动机制　

　　在经济法执法方面，鉴于我国过去主要重视的是政府监督，往往忽视了社会监督，因此当前比较迫切的是要建立并充分运用社会监督机制。社会监督具有广泛性和转化为国家监督的特有威慑力，是监督体系中的重要组成部分。对社会监督作用的轻视，就容易阻塞政治国家与市民社会相互制约、互相沟通与合作发展的通道。在当前，经济法执法中存在的有法不依、执法不严、违法不究、执法犯法等问题与社会监督的缺位有重要的关系，而这些问题解决不好就必然会引发政治国家与市民社会的冲突。如何在执法环节消弭这种冲突？笔者认为，其中一个重要途径就是要在执法环节上建立并充分运用社会监督这一机制。比如，在2008年抗震救灾过程中，国家在资金及物资管理中实行了社会监督员制度，这可以说是运用社会监督机制的一个典范。虽然我国诸多经济法法律法规中都规定了社会监督，但差不多都是一般性的规定，缺乏可操作性，再加上政府执法部门本身不重视甚至排斥社会监督，从而使得社会监督在实践中往往形同虚设。这也是为什么我国假冒伪劣产品屡禁不绝、矿难事件频频发生、政府执法人员知法犯法长期得不到纠正以及“毒奶粉”等食品安全事件在曝光之后才得到公开处理的重要原因。如果我们能够一开始就在产品的生产和经营等领域建立畅通和有效的社会监督渠道，那么很多社会问题就能够及早发现和及时解决。　

　　3. 建立经济法司法层面的互动机制　

　　在经济法司法方面，自从经济审判庭撤销以后，经济法纠纷案件被纳入了大民事审判格局。经济审判庭终结之后，经济法是否应当有其相应的诉讼机制，便提到了讨论日程。笔者赞成应尽快建立与经济法本质属性相适应的公益诉讼机制，以满足市民社会在经济纠纷中寻求司法救济的现实需要，实现市民社会与国家司法机关的良性互动。以反垄断法为例，在我国《反垄断法》已经实施的背景下，反垄断诉讼应纳入一个什么样的诉讼机制是一个需要深入探讨的课题。按照目前的做法，是将其纳入了知识产权审判庭的受案范围的。这恐怕是一个值得商榷的问题,因为有的反垄断行为与知识产权无关。在笔者看来，反垄断诉讼特有的经济性、专业性、技术性和综合性，决定了反垄断诉讼是现有诉讼机制难以完全涵盖的一种新型诉讼形式，不应简单将其纳入民事审判范围，可以考虑建立经济审判庭或称公益诉讼庭，将反不正当竞争、反垄断、消费者权益维护以及环境诉讼等纳入其审理范围。当然，这里所指的经济审判庭不应当是简单恢复已经被撤销的“经济审判庭”，而是一个适应经济法案件特点的新的诉讼机制。　

　　二、正确认识和处理政府干预与市场调节的矛盾关系　

　　正确认识和处理好政府干预与市场调节的矛盾关系，是建立和谐经济法体系所要解决的根本性问题。在经济法所面临的三对矛盾中，起决定性作用的矛盾是政府干预与市场调节的矛盾。这种矛盾有时可能表现为不协调和互相阻碍，有时可能表现为冲突和对抗。因此，构建和谐经济法体系就必须克服这些矛盾和冲突。　

　　（一）走出对政府能力与市场作用的认识误区　

　　首先是对政府能力的认识，笔者认为至关重要的是要走出这样两个误区：一是要走出在“政府完全理性”的推动下所产生的“崇拜政府”的误区。一旦有了这种思想，就可能造成两种结果：就政府而言，它就可能自以为是，将其手伸向它欲意伸向的领域；就企业等社会经济主体而言，有了这种思想就可能产生对政府的无限依赖，从而丧失其自身的内驱力，处处去寻求政府的帮助和支持乃至庇护。二是要走出在“政府有限理性”的推动下而产生的“政府无为”误区，一旦有了这种思想，同样也可能产生两种结果：就政府而言，就可能放弃作为，无所事事；就经济组织而言，就可能否认乃至抵制政府的作用。考察我国经济法的运行历程，这两种倾向在我国都有一定的市场。　

　　其次是对市场作用的认识，笔者认为至关重要的是要避免重蹈西方自由资本主义时代的“市场完美”的覆辙。改革开放以来,我国所进行的市场化改革，使经济建设取得了巨大的成就，但是，与此同时，又出现了“市场崇拜”的倾向。它突出地表现在以下两个方面：首先是把市场经济“神化”，不仅自己不反思，同时也拒绝任何对市场缺陷的批判。人们往往对市场缺陷视而不见。其次是把市场经济的原则“泛化”，混淆了经济领域与非经济领域的界限, 从而把市场原则不恰当地引进了一些非经济的领域。例如，我国20世纪90年代末进行的医疗和教育的市场化改革，一方面减轻了财政负担，但是另一方面公共教育和卫生水平不仅没有因此得到很好的改善，反而出现了 “看病难”、 “看病贵”、“上学难”、“上学贵”等问题。　

　　因此，和谐经济法体系的构建应积极走出上述误区，客观看待政府能力和市场作用，既要看到政府与市场积极作用的一面，也要看到政府与市场的局限的一面，使和谐经济法体系建立在对政府能力和市场作用的正确认识的基础上。　

　　(二) 对我国政府干预与市场调节关系的现状考察　

　　在我国，随着社会主义市场经济体制的建立，政府职能的转变，政府干预与市场调节的正确关系正在建立。但是，现在我们还不能说已经完全理顺了这两者的关系。从总体上看，我国政府干预与市场调节的关系仍然存在着以下诸多方面的问题：　

　　第一，在市场准入方面，仍然存在着以下三种障碍：一是目前我国市场准入方面的行政审批依然还有很多，影响了市场的形成和发育。二是在垄断行业中的竞争性行业依然由国家保持垄断，这种情况使得民营企业在市场准入方面依然受到许多歧视，或者是被排除在某些市场之外，或者是因不合理的过高的市场准入门槛而不能进入。有资料表明，在全社会80多个行业中，允许民营企业进入的只有41种。三是有的宏观调控措施反而为民营企业设置了进入壁垒，比如有的行政管理部门假以制止重复建设为由不允许民营企业进入某些领域，或者以民营企业的信用程度不高为借口不给民营企业发放贷款等，这就在事实上限制了民营企业的发展。　

　　第二，在市场体系建设方面，仍然存在着许多制约因素。随着市场化改革的推进，在我国包括土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场在内的生产要素市场以及包括各类商品市场、服务市场在内的全国统一的市场体系已经初步形成，但由于反映地方和部门保护主义的行政壁垒和地区封锁还未彻底消除，这又在很大程度上影响了全国统一市场体系的发育。比如，一个典型的例子就是有的政府明确要求政府采购只能采购本地的产品，从而抵制了外地产品的进入。　

　　第三，在市场运行方面，政府更多的是看重对市场价格本身的直接干预，而忽视市场机制对价格的调节作用。当然，对关系国计民生的重要商品的价格进行限制或者在诸如2008年特大雪灾和大地震等特殊情况下对某些商品的价格进行限制，这当然是必要的，但是，我们又看到，有的政府往往借机扩大限价范围，甚至将拉面等商品的价格也纳入了“限价令”的范围。　

　　第四，在市场监管方面，经常容易出现由于政府干预缺位或者干预无力而导致的市场混乱，其中比较典型的要算药品市场。造成这种状况既有政府的原因又有企业的原因。就政府而言，在许多情况下是由于一些政府官员的腐败，对新药的制造和上市审批不严，使许多旧药以“新药”的形式充斥市场，欺骗消费者；就药品生产企业而言，由于利益驱动，不惜虚报成本，抬高定价，推动了药品价格的上扬，以致引起消费者的强烈不满。　

　　第五，在资源配置方面，政府的权力过多过大，直接影响了市场在资源配置中的基础性作用的有效发挥。以矿产资源为例，一些关系国计民生的煤炭、金属等矿产资源，本应实行有偿使用制度，但一些地方官商勾结，采用变通的办法，低价乃至无偿发包给自己的亲属或者其他关系户开采。有的政府官员还以“干股”的形式参与分红，从而造成许多资源尤其是稀缺资源的掠夺性开采，使环境受到严重的损害和事故频频发生。　

　　通过以上事例，大体可以得出这样一个结论：在我国，政府干预与市场调节究竟应当保持一个什么样的关系，是与我国的经济体制改革与政治体制改革息息相关的。相对于经济体制改革来说，我国的政治体制改革还显得相对滞后，再加上市场在资源配置中的基础性作用的发挥缺乏制度化的硬约束，从而造成政府与市场“双重失灵”的情况，这种已有的“双重失灵”如果不能有效地克服，政府干预与市场调节的矛盾与冲突将会在新的形势下显得更加激烈，影响政府干预与市场调节良性互动关系的建立。因此，建立和谐经济法体系的一个重要任务就是要对“双重失灵”进行制度化的克服。　

　　（三）建立政府干预与市场调节良性互动的经济法制度体系　

　　确立政府干预与市场调节对立统一良性互动的关系是完善我国社会主义市场经济体制和推进社会主义民主政治建设的重要标志之一。从认识论角度来看，确立这样的良性互动关系需要有正确的“政府能力观”和“市场作用观”。在实践层面上，建立政府干预与市场调节的良性互动关系，更需要以完善的法律机制作支撑。只有政策上的策动而无法治上的保障，政府干预与市场调节的良性互动机制是难以建立的，即使建立也是难以持久的。最近，笔者注意到有的学者把我国所采取的房地产宏观调控政策比喻为“猫抓老虎”，意指无论政府对房价采取怎样的调控政策，过高的房价始终降不下来，犹如猫抓老虎一样，不会有什么效果。如果我们从法律角度去思考这个问题，上述情况的存在是与我们的许多宏观调控措施仍然停留在政策阶段有很大的关系。要改变这种状况，我们只能回到党的十七大报告所坚持的“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”的立场 。这里所指的制度，笔者更愿意将其理解为正式的法律制度，应当说，只有法治才是建立政府干预与市场调节良性互动的长效机制。　

　　就市场主体法而言，市场主体是联系政府与市场的基本中介，没有市场主体也就没有市场，也就没有政府干预与市场调节的互动。目前，在我国市场主体法的框架已经基本形成，但是与城市市场主体相比，应当看到，我国农村市场主体法律制度建设还处于相对滞后的状态。在我国农村已经形成了包括集体组织、合作经济组织、乡镇企业、农村信用合作社、农村中介组织以及承包户等在内的多元化的市场主体格局的情况下，至今我们只颁布了《农民专业合作社法》、《乡镇企业法》，许多应当确立的农村市场主体法律制度尚未建立，这意味着政府与农村市场的互动仍然缺乏全方位的法律规范，这就容易导致政府忽视农村市场主体的正当权益，甚至侵害农村市场主体的正当权益现象的发生。笔者认为，当务之急是要制定《农村集体经济组织法》、《农业行业协会法》、《农村承包户法》和《农村股份合作企业法》，通过这些法，既要赋予农村市场主体以充分的独立自主权，同时又要消除政府与农村市场主体之间可能存在的对立，以促进政府与农村市场主体之间的良性互动关系的建立。　

　　就市场秩序法而言，在我国最能影响市场秩序的，莫过于垄断、不正当竞争、假冒伪劣产品以及对消费者利益的侵害等。对于上述情况，我国已经通过制定《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》予以调整。这些法律的颁布和实施，对形成良好的市场秩序起到了重要的作用。但是，随着我国市场经济体制的深入发展，这些法律，无论就其基本内容，还是具体实施，都还存在不少问题，需要进一步完善。以《反垄断法》为例，行政垄断对市场的危害甚巨，尽管该法已经把反行政垄断纳入了调整范围，但是对行政垄断的法律责任追究的设置又失之过宽、过轻，乃至形同虚设。这不仅不利于解决当前我国较为突出的行政垄断问题，反而可能使得某些行政机关在进行行政垄断时有恃无恐。又如《反不正当竞争法》，该法在内容上最突出的问题是对不正当竞争行为采取的是“法定主义”方式，法定主义虽然对于确定什么是不正当竞争行为具有重要的意义，但是它又不利于执法机关对新出现的形形色色的不正当竞争行为施加制裁，以致造成在实践中对新出现的不正当竞争行为难以查处的状况。面对这些问题，在立法上可考虑：一是通过修改《反垄断法》，规定行政垄断的责任追究机构为反垄断执法机构，而不是行政垄断实施者的上级机关，以避免“上下相护”现象的发生，同时还要强化对行政垄断行为的法律责任的追究；二是通过修正《反不正当竞争法》确立“一般条款”，明确地将过去的反不正当竞争定义表述为“一般条款”，并明确规定它可以作为执法依据和司法的判案依据，进而把那些新出现的不正当竞争行为纳入该法的调整范围之内，只有这样才能有效地防止和制裁由于市场多变性而导致的新的不正当竞争行为，消弭政府与市场的对立。 　

　　就宏观经济调控法而言，宏观经济调控是政府干预与市场调节良性互动的必然选择，它体现的是政府基于弥补市场的宏观失灵而进行的干预。改革开放30年来，我国政府宏观调控的实践日益广泛深入，出现了产业调控、货币调控、财政调控、计划调控、投资调控、土地调控、价格调控等。尽管政府的这些宏观调控行为有些已经有相应的经济法予以规范，如作为基本调控手段的货币调控、财政调控，以及价格调控、土地调控等已纳入了《中国人民银行法》、《预算法》、《价格法》、《土地管理法》等的规制范围，但是仍然有相当一部分调控行为主要是以政策的形式存在的，缺乏相应的法律约束，如产业调控、投资调控、计划调控等。对于宏观调控，笔者并不主张将所有的宏观调控行为都纳入法制轨道，这是因为有一些宏观调控政策，特别是在某些特殊情况下的宏观调控措施要马上采取法律动机的形式是不现实的，但是笔者仍然认为对社会经济和全民福利有着重大和深远影响的宏观调控，还是应当有一个基本的法律约束。我国目前宏观经济调控法的“立法缺位”，不仅使经济法体系出现了不应有的“空缺结构”，而且使得政府的某些宏观调控行为游离于法律的范围之外，这就容易造成政府某些宏观调控行为的随意性以及合法的个人权益得不到应有保护的状况。为此，可以考虑两种方案：一是分别制定《计划法》、《产业调控法》等单行法，把产业调控和计划行为等纳入法制化轨道，以避免过去经常容易出现的长官意志左右产业结构的调整和盲目计划的发生；二是从总体上制定一部《宏观调控法》，把宏观调控权的配置、宏观调控的方式、宏观调控的程序、宏观调控措施的实行、宏观调控失误的责任以及宏观调控失误损失的救济等加以规定，以避免宏观调控失误和宏观调控无可诉性情况的发生。　

　　就社会分配法而言，由于市场自身不能完全解决社会公平分配问题，因而国家介入社会分配就成为了政府弥补市场缺陷的一个重要方面。随着改革的发展，我国广大人民群众获得了前所未有的财富，这是主流，但有资料表明，社会分配不公的状况并没有得到根本的改善，贫富差距、城乡收入差距、行业收入差距、地域收入差距仍然存在扩大的趋势。据中国社会科学院的调查，我国基尼系数已近0.5的水平，大大超出了0.4的警戒线。 这些问题的最终解决不能只靠政策的倡导，它必须有一个长效的解决机制，而这个长效机制主要是法律。考察我国现有法律，不仅不足以去克服分配中的不公，反而有的法还是这些不公的制度根源。依笔者之见，贫富差距与就业、社会保障、城市和企业福利的法制化程度不高有很大的关联性。这里笔者想着重强调的是要建立和完善财政分配制度。考察我国现有的财政制度，存在着两个突出的问题：一是因土地使用权、自然资源以及国有企业经营权的资本化而形成了巨额财富，而这些财富又被巧妙地纳入了预算外收支，而这些预算外收支又成为了地方政府的“大金库”，这又使得政府利用这些财政资金，大搞形象工程和政绩工程。我们还看到有的领导干部总希望把政府办公楼盖成像“白宫”，把政府的门前广场修得像“天安门”。因此，应该通过修订《预算法》将前述预算外收入尽快纳入预算内管理，同时增强预算透明度，加重对滥用公共资源支配权的法律责任；二是长期以来，在城乡分治的体制下，我国的公共财政的分配主要侧重于城市，农村地区所获得的财政资源大大的低于城市所获得的财政资源，这就形成了公共资源的分配不公，这种不公进一步拉大了城乡差距，而城乡差距的拉大，往往又形成了城乡之间的许多冲突和矛盾，进而成为了构建和谐社会的重大隐患。尽管现在我们在不断地强调公共财政必须向农村倾斜，财政支出应拿出更多的部分用于农村的基础设施、教育、卫生、文化等社会事业的发展，加大对欠发达地区，主要是中西部地区和农村地区的转移支付力度等，但是，从落实的情况来看，很不平衡，有的落实的好，有的则把它当成“耳边风”或阴奉阳违。就其原因，在很大程度上是因为这些措施都是以政策的名义颁行的。而政策与法律相比，显然它的执行效力要低于法律的效力。这就向我们提出一个问题，即必须将公共财政政策的制定、推行、监督和失误责任纳入法制的轨道，甚至授权地方立法机关根据本地经济的发展状况，明确规定用于教育、卫生、科技领域的具体的投资比例。　

　　三、正确认识和处理政府管制权与企业自主权的矛盾关系　

　　就经济法而言，无论是政治国家与市民社会矛盾的克服，还是政府干预与市场调节矛盾的克服，最终都要以权利（力）、义务（职责）和责任（法律后果）的形式落脚于经济法主体之上。政府与企业作为经济法最重要的主体，它们之间的矛盾集中地表现为企业行使自主权与政府行使管制权之间的矛盾。因此，和谐经济法体系的构建，在很大程度上，又要取决于克服这两权在设置和行使中的矛盾和冲突。　

　　（一）正确认识政府管制权与企业自主权的关系　

　　在市场经济条件下，为了维护经济秩序，政府管制权主要针对的是市场中的企业行为，通常表现为对企业某些行为的禁止和限制，有时也表现为对企业某些行为的激励和引导。由于企业自主追求的是自由与效率，而政府管制追求的是秩序与公平，因此企业自主权与政府管制权在现实中的冲突是不可避免的，但是，它们又不是不可调和的，而是可以统一的。因为在市场经济中，企业和政府是互相依赖的，谁也离不开谁，一方面企业自主权的实现需要政府创造一个良好的市场环境，另一方面政府管制目标的实现离不开企业的配合，其中偏离任何一个方面，都会造成政府与企业关系的失衡，最终影响和谐经济法体系的建立。　

　　（二）企业自主权与政府管制权关系现状考察　

　　随着市场经济体制的建立和企业改制的逐步推进，现在，除了极少数国家垄断的领域依然保持政企合一的体制外，绝大多数竞争性领域和部分自然垄断领域都实现了政企分开，绝大多数国有企业都成为了自主经营、独立核算、自负盈亏的独立的市场主体，国有企业的自主权也得到了相关法律的确认。那么，是不是可以说，现在我国的企业自主权与政府管制权就不存在矛盾和冲突了呢？不是的。这种矛盾和冲突我们可以举出不少，其中，笔者认为最重要的表现在以下几个方面：　

　　首先，在价值取向上的差异。企业更注重追求自身利益的最大化，而政府更注重整个民生的改善，这就可能在各自的行为方式上发生矛盾乃至冲突。　

　　其次，本性发挥上的差异。长期受政府束缚的企业，一旦实行政企分开，就会像“放飞的鸟儿”一样，不愿意再受到任何约束；而长期主宰一切的政府，在政企分开之后，其主宰一切的惯性仍然存在，这就可能出现限制和反限制的矛盾和冲突，通常表现为政府会对企业实施不当的管制，也可能表现为企业对正当管制的不服从。这是企业作为“经济人”，政府作为“政治人”的本质的必然反映。　

　　最后，政府在平衡多方利益的过程中产生的矛盾。当今的中国正处在一个利益分化的时代，各个利益主体都有自己的利益诉求，由此，就可能导致利益主体之间的利益博弈的矛盾和冲突。在这个过程中，又必然要产生许多的矛盾和冲突，如果解决不好，又可能成为社会不和谐和不稳定的因素。在这种情况下，作为一个负责的政府，就必然要站出来寻求利益主体间的利益平衡。然而，在这个过程中，政府作为一个利益主体，它也存在自己的追求，甚至偏好。政府作为一个利益主体，又要平衡各方面的利益冲突关系，由此决定了两种情况都可能发生：一是政府决策的结果符合社会公共利益的需要；二是政府决策达不到利益平衡的目标，要么偏重对强势主体利益的保护而忽视甚至损害弱势群体的利益，是为“杀贫济富”，要么偏重对弱势群体利益的保护，而忽视甚至损害强势群体的利益，是为“杀富济贫”。在建立和谐经济法体系过程中，这两种倾向都是需要通过相应制度约束才能有效克服的。　

　　（三）建立企业自主权和政府管制权良性互动的经济法机制　

　　在上文中，笔者大体上勾勒了企业自主权与政府管制权在运行过程中可能出现的矛盾和冲突，那么，在经济法框架内如何克服这种矛盾和冲突呢？对此笔者认为，解决问题的思路仍然是着眼于协调好企业自主权和政府管制权的良性互动关系。　

　　首先是权限设置上的互动。其核心是在经济法立法中要达致企业自主权与政府管制权的相互配合，消除两者在权源上的矛盾和冲突。这里特别需要强调的是，权限的设置一定要恰当，该由企业拥有的，一定要给企业，该由政府拥有的，也要“当仁不让”。这里笔者以房屋拆迁为例来说明这个问题：在我国现有的房屋拆迁法律法规中，并没有明确政府在拆迁中的主导地位。因此，在实践中，往往形成开发商主宰一切的局面，这就使得作为弱势群体的被拆迁户面对的是强大的开发商，因此在任何讨价还价的过程中，受损者往往是被拆迁户。为了改变这种状况，应该制定和完善相关的拆迁立法，明确规定在政府、开发商和拆迁户三者关系中，政府处于主导地位，拆迁户面临的谈判对手不应是开发商而是政府，政府应当站在公正的立场，达致三方利益的合理平衡。除此之外，我国的设权机制，特别是国家权力机关和行政机关的设权，是在自己权限范围内按照法律、行政法规、地方性法规和规章的层次进行的，由于各设权机关有不同的立法倾向，这就很容易造成设权上的冲突，尽管这种冲突可能消除在设权阶段，但是不能消除的情况仍然存在。因此，今后应当建立消除立法冲突的机制，及时废除行政立法中违背法律的规定或者地方立法中违背中央立法的规定等。　

　　其次是执法过程的互动。这里讲的执法，既指行政机关的行政执法，又包括司法机关的司法。在我国，行政机关是主要的执法机关，企业在行使自主权和政府在行使管制权的过程中发生的矛盾和冲突，许多都是在行政执法环节上得到解决的，只有在行政解决不了的情况下才诉诸法院。就行政执法而言，最重要的是实现企业与政府的合作。实行政企分开并不意味着政企关系的终结，只不过是人格上的分离而已，它们仍然要在各自的权限范围内，围绕着发展经济这个总目标，形成一个良性互动的整体。这就是，一方面，企业在行使自主权时不能突破政府因管制而设置的界限，另一方面，政府要逐步地由管制政府向服务型政府转变，正如胡锦涛总书记在党的十七大报告中所指出的那样“减少政府对微观经济运行的干预”。但是，这种理想状况，由于种种原因，在实践中并不一定能够实现，企业和政府都可能走向自己的反面。一旦出现这种状况，如果是政府自己的问题，政府就要敢于纠错，回到正确的立场；如果是企业的问题，企业也要敢于承认错误，否则会造成在行政执法环节上的“讨价还价”，伤了彼此和谐共处的关系。在现实中，经常容易出现的问题是政府疏于管制，或者如人们所说的“管制失灵”。现在我们看到的许多见诸报端的案例，如发生在上海的“瘦肉精”食物中毒、劣质奶粉、劣质种子、婴儿中毒、重大药品等事故以及“中国制造”产品缺陷等案件，很多都是由“管制失灵”所致。管制失灵不仅损害政府形象，造成人民群众对政府的不信任；同时，它还助长了一些企业肆无忌惮地滥用权利。在司法环节上，法官也往往由于私利动机的驱使或者行政机关的压力，不能站在公正的立场维护企业的自主权，这是我国目前鲜有因行政垄断、行业垄断、价格联盟、乱罚款而导致诉讼或者胜诉的一个重要原因。以上状况的存在，如果不加制止，不仅不能形成企业与政府的良性互动关系，反而会形成恶性循环。在我国为什么会造成这种管制情况的存在，依笔者看来，差不多都是企业的私权膨胀与政府的权力寻租的结果。　

　　综上所述，笔者意在表明这样一种思考进路：经济法的体系框架已经基本形成，现在至关重要的是要探讨体系应当朝着哪个方向发展。现在，国家已经提出了构建和谐社会以及和谐法律体系的目标，而和谐社会的建设又离不开法治的支撑，因此，笔者提出了构建和谐经济法体系的设想。和谐的反面是不和谐，而不和谐又是由矛盾和冲突造成的，因此，要寻求建立和谐经济法体系，首先就必须从分析经济法运行当中的矛盾和冲突入手。矛盾和冲突化解的过程，也就是和谐经济法体系建立的过程。　

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